公共危機(jī)中的政府協(xié)調(diào)

    公共危機(jī)中政府協(xié)調(diào)的工具是政府系統(tǒng)為協(xié)調(diào)矛盾、解決危機(jī)采取的方法、措施，概括地講包括行政手段、法律手段等。
 

公共危機(jī)中的政府協(xié)調(diào)：
       協(xié)調(diào)工具
　　公共危機(jī)中政府協(xié)調(diào)的工具是政府系統(tǒng)為協(xié)調(diào)矛盾、解決危機(jī)采取的方法、措施，概括地講包括行政手段、法律手段等。
行政手段。在我國的危機(jī)管理運(yùn)作中，一般以行政協(xié)調(diào)為主。這是因?yàn)樾姓侄尉哂蟹磻?yīng)快、效率高、運(yùn)作迅速的特點(diǎn)，能高效協(xié)調(diào)各系統(tǒng)之間的關(guān)系，及時(shí)處理危機(jī)。行政協(xié)調(diào)的特點(diǎn)包括四個(gè)方面：一是價(jià)值取向上強(qiáng)調(diào)理性和效率；二是權(quán)力配置上擴(kuò)大并強(qiáng)化行政權(quán)力；三是法律責(zé)任上強(qiáng)調(diào)緊急征用，事后補(bǔ)償；四是組織結(jié)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一指揮，層級(jí)節(jié)制。
　　法律手段。公共危機(jī)中政府應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任、應(yīng)該采取什么樣的應(yīng)急措施，法律應(yīng)該有明確的規(guī)定。法律必須為區(qū)分常態(tài)管理和應(yīng)急管理提供標(biāo)準(zhǔn)和界限，包括二者之間的轉(zhuǎn)換條件。同時(shí)，還要保證公共危機(jī)中行政行為的合法性。一方面，及時(shí)授予政府充足的國家緊急權(quán)力，以有效控制和消解危機(jī)；另一方面要依法規(guī)范行政組織的國家緊急權(quán)力，保證其使用于合法合理的目的。
　　其他手段。這是補(bǔ)充，主要包括經(jīng)濟(jì)手段和社會(huì)手段。經(jīng)濟(jì)手段主要是通過經(jīng)濟(jì)杠桿來協(xié)調(diào)各種關(guān)系、分配各種資源，包括政府采購、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取Ｉ鐣?huì)手段是一種柔性工具，主要包括教育、情感和心理方法等基本形式。
　    優(yōu)化政府協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的路徑
　　根據(jù)以上分析，優(yōu)化公共危機(jī)中政府協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)，需要做好三個(gè)方面的工作：
　（一）優(yōu)化制度創(chuàng)新能力
　　堅(jiān)持公共利益至上，這是制度創(chuàng)新必須遵循的價(jià)值理念。“公共性與公共利益至上不僅從價(jià)值層面上規(guī)約著行政主體公共權(quán)力的運(yùn)行，同時(shí)還為政府能力建設(shè)提供了方向指引。”{12}在公共危機(jī)的政府協(xié)調(diào)中堅(jiān)持公共利益至上，可以約束國家緊急權(quán)力，防止其濫用。在公共危機(jī)中，行政人員和行政組織必須強(qiáng)化其自律性，堅(jiān)持以人為本，把人民的利益放在首位，盡可能地把危機(jī)的損害降到最低限度。公共危機(jī)中政府協(xié)調(diào)的根本目標(biāo)是保障公共安全和個(gè)體安全，這也是制度創(chuàng)新的目標(biāo)訴求。只有堅(jiān)持公共性、公共利益至上，防止公共權(quán)力的異化，在危機(jī)中才能公平、有效地整合、配置資源，提高危機(jī)管理的績效。
　　完善制度體系，提升創(chuàng)新能力。我國公共危機(jī)制度體系比較完善，各種應(yīng)急預(yù)案比較齊備，但是涉及公共危機(jī)中政府協(xié)調(diào)的制度卻相當(dāng)匱乏。一方面，地方與地方之間、地方與部門之間的協(xié)調(diào)制度匱乏；一方面，同時(shí)應(yīng)對(duì)不同類型危機(jī)、同一危機(jī)的不同階段政府各系統(tǒng)如何協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)也沒有相關(guān)的制度規(guī)定。這兩個(gè)方面應(yīng)是今后公共危機(jī)政府協(xié)調(diào)制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)。同時(shí)，要加強(qiáng)政府系統(tǒng)的制度能力建設(shè)。“制度能力建設(shè)是強(qiáng)化公共危機(jī)治理效果的重中之重。它主要集中在規(guī)范制度、監(jiān)管制度、問責(zé)制度和信息披露制度等方面。”{13} 制度能力建設(shè)本身是優(yōu)化政府協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的必然選擇。
　（二）優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整能力
　　權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。公共危機(jī)中，要通過建立分權(quán)模式和問責(zé)制約束國家緊急權(quán)力。要在保證政府系統(tǒng)核心結(jié)構(gòu)一定程度集權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)內(nèi)部、政府與社會(huì)之間的合理分權(quán)，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府協(xié)調(diào)。“在政府的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系上，真正的分權(quán)牽涉到將職責(zé)和資源，特別是決策的權(quán)力下放給獨(dú)立、自治的下級(jí)政府或地方政府。” 要給予地方政府充分的自主權(quán)，同時(shí)建立完善的官員問責(zé)體系，使地方政府和行政人員保持壓力，保證國家緊急權(quán)力的合法行使。公共危機(jī)中，要發(fā)揮政府系統(tǒng)的主導(dǎo)作用，并鼓勵(lì)NGO、企業(yè)、公民等多元主體參與，提高公民社會(huì)自我保護(hù)和發(fā)展的能力。要堅(jiān)持公共利益至上的價(jià)值理念，塑造全體社會(huì)成員共同的價(jià)值觀，形成社會(huì)合力。
　　組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化。組織結(jié)構(gòu)是政府協(xié)調(diào)的載體，一方面要建立全國統(tǒng)一的公共危機(jī)政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主要職能是負(fù)責(zé)公共危機(jī)政府協(xié)調(diào)方面的制度建設(shè)和平臺(tái)建設(shè)，在預(yù)防和處置危機(jī)的過程中整合各區(qū)域、各部門的自主行動(dòng)，形成各地方、各部門之間資源共享、信息互通、協(xié)同合作的整體格局。一方面要以既有層級(jí)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)行政關(guān)系，提升信息資源的整合能力。政府系統(tǒng)要制定合適的策略，調(diào)節(jié)各方面之間的關(guān)系，緩和各部分的矛盾；規(guī)定各自的職責(zé)權(quán)限，做好分工協(xié)作；制定工作預(yù)案和計(jì)劃，進(jìn)行妥善安排，保證各方面的有序協(xié)調(diào)。
�。ㄈ┻x擇與優(yōu)化協(xié)調(diào)工具
　　選擇與優(yōu)化協(xié)調(diào)工具必須堅(jiān)持多樣性與效益性的統(tǒng)一。協(xié)調(diào)工具是危機(jī)管理中政府協(xié)調(diào)的手段與途徑，是協(xié)調(diào)目標(biāo)與績效之間的橋梁。在公共危機(jī)政府協(xié)調(diào)中，行政手段占主導(dǎo)地位，這可以保證政府協(xié)調(diào)的效率，但是行政手段要有法律約束，依照法律規(guī)定的內(nèi)容和程序?qū)嵤ａ槍?duì)公共危機(jī)的不同階段或不同協(xié)調(diào)內(nèi)容還要綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和社會(huì)手段，以約束國家緊急權(quán)力，激發(fā)全社會(huì)的積極性，減少行政協(xié)調(diào)的阻力，提高危機(jī)管理的績效。
　　危機(jī)事件頻仍，危機(jī)管理不可或缺。政府是危機(jī)管理的核心主體，因此，政府系統(tǒng)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)成為影響危機(jī)管理績效的關(guān)鍵。我們建構(gòu)了一個(gè)分析公共危機(jī)中政府協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的宏觀框架，包括政府協(xié)調(diào)系統(tǒng)、政府協(xié)調(diào)類型和政府協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。這一宏觀框架，一方面豐富了危機(jī)中政府協(xié)調(diào)的理論分析，另一方面也將會(huì)推動(dòng)危機(jī)中政府協(xié)調(diào)的實(shí)踐操作，為探索優(yōu)化政府協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的路徑提供方法論指導(dǎo)。